城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規(guī)劃體系的改革進行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協調發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進，越來越得到業(yè)內人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

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1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經過15年的發(fā)展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結構框架，為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規(guī)劃，尚處于物質建設規(guī)劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃，促進人口、經濟、資源、環(huán)境協調可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關城市規(guī)劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問題的解決、區(qū)域經濟復興、區(qū)域基礎設施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協調發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說，我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無從參照；規(guī)劃的法定內容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現有的法律法規(guī)基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國家有關規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規(guī)范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀60年代，大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農業(yè)區(qū)劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發(fā)、生產力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協調的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發(fā)展階段，面臨經濟發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業(yè)同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經濟發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經濟和設施完備的優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發(fā)展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關的規(guī)范陸續(xù)出臺，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據和技術規(guī)范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協調發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經濟發(fā)展的需要，同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀，充分體現總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協調發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎設施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經濟發(fā)展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規(guī)劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規(guī)劃系列不完善，直接導致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規(guī)劃的宏觀依據，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協調的問題。一是國發(fā)[1996]18號文：“城市總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃等相協調，切實保護和節(jié)約土地資源。”二是國發(fā)[1997]11號文：“城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協調，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄l(fā)[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接。”由此可見，國家對于城市總體規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規(guī)劃是指導城市建設發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設項目規(guī)劃。

2．3近期建設規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉變，其內涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標的研究，注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協調發(fā)展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題，突出規(guī)劃強制性內容的規(guī)定，充分體現規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉向實施城市總體規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設項目的規(guī)模和時序。針對近期建設規(guī)劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃調控作用的高度，強調了近期建設規(guī)劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規(guī)劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標和藍圖，同時還應從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據。規(guī)劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協調發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實現城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協調發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內容，也有屬于詳細規(guī)劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應按城鎮(zhèn)實際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結構規(guī)劃，以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規(guī)劃；近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設計等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現，應該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點，必須使近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎上，根據有關法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據，實施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進行規(guī)劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規(guī)定程序審批的詳細規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規(guī)定應該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強度和控制指標；更詳細地規(guī)定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內涵

我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū)，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮(zhèn)群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環(huán)境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內，建立相對獨立的產業(yè)體系是實現城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其他城鎮(zhèn)群實現進一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的網絡狀發(fā)展關系，從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協調發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強制性內容，指導三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎設施建

設，協調城鄉(xiāng)建設，促進區(qū)域城鄉(xiāng)協調發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施，實現區(qū)域整體利益和長遠利益最優(yōu)，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經濟協調發(fā)展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發(fā)區(qū)的建設、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學的規(guī)劃引導其健康發(fā)展，為區(qū)域經濟發(fā)展的增長極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會經濟聯系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結構性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結構組成，與城市規(guī)劃編制體系結構框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應。而城市規(guī)劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規(guī)劃指導發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)

劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結構性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內容與政策規(guī)劃相對應，并分別以對應的政策規(guī)劃為依據，同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據。就城市規(guī)劃編制來說，政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次；專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題，也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區(qū)管理機構，如“區(qū)域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區(qū)管理機構很有必要。關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協調的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區(qū)體制改革設想

在我國，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區(qū)。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經濟區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū)，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國特大城市行政區(qū)劃

開始作出調整，由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法?！俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現假性城市化現象；三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經濟發(fā)展產生負面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎設施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力，首先是加快區(qū)域性基礎設施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協調發(fā)展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區(qū)域性的基礎設施建設必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導下進行；二是創(chuàng)新機制，解決好區(qū)域基礎設施建設資金；三是建立專門的區(qū)域性基礎設施建設發(fā)展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協調機構，提高建設資金利用率。

新時期下村莊規(guī)劃有啥新特點？

當前我國正處于國土空間規(guī)劃體系變革的關鍵時期，村莊規(guī)劃有新的使命，新的理念和新的定位，過去的村莊規(guī)劃編制是以政府為主導，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實用性不強，導致鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設、管理三者相互脫節(jié)。新時代的村莊規(guī)劃更加強調“實用性”，應體現“政府管用、村委好用、村民實用”三大要求。

就規(guī)劃定位而言，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，其規(guī)劃范圍是行政村的全域，可以是一個行政村或者相鄰的幾個行政村合并在一起編制。從規(guī)劃深度上來看，國家文件中寫明的是詳細規(guī)劃。從內容編制上面來看，村莊規(guī)劃可能會覆蓋到一些基本內容和一些選做內容，應根據編制對象的實際情況按需編制，應編盡編，編制過程中鼓勵村民參與，開門做規(guī)劃。

綠維文旅基于十余個省（市）級村莊規(guī)劃導則的研究，認為可以從全域管控、村莊建設兩個維度，編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃。全域管控維度主要涉及劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區(qū)、細化村莊分類管控原則與策略、實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和生態(tài)修復、探索宅基地建設管控模式等內容；村莊建設維度主要涉及基礎設施、發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)空間、傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化和建筑景觀、完善公共設施構建鄉(xiāng)村社區(qū)生活服務圈，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設共同體等內容。

綠維文旅擁有旅游規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風景園林設計“三甲”資質，2005年創(chuàng)立之初，便提出了“創(chuàng)意經典·落地運營”理念。是業(yè)內最早研究鄉(xiāng)村振興的企業(yè)，2018年出版的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實施》受到業(yè)界好評，已重印兩次。綠維文旅作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實施的全程服務商，具有多年的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃經驗，在縣域鄉(xiāng)村振興、田園綜合體、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游、農莊、酒莊、農場、民宿客棧等項目方面都具有豐富的經驗。望百度采納

傳統(tǒng)"三結構"規(guī)劃同新時期城鎮(zhèn)體系結構與組織規(guī)劃的區(qū)別有哪些

地域空間結構、等級規(guī)模結構、職能類型結構的“三結構”規(guī)劃，一直是我國各層次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的核心。但是，隨著經濟全球化、信息化與知識經濟發(fā)展、中國市場化制度建立，我國進入社會經濟較快發(fā)展、結構深刻轉型的新時期，傳統(tǒng)的“三結構”的理論范式與規(guī)劃的概念模式也面臨完善和深化?！叭Y構”規(guī)劃的編制、審批、實施管理過程中，對社會主義市場經濟的內在要求和經濟社會轉型時期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施主體缺位、管理法定性不明等還缺乏認識，往往過分重視技術因素、忽視政策因素，追求目標理想、忽視階段可行和規(guī)劃實施的連續(xù)性、動態(tài)性，在表達方式、深度方面不適應管理的需要。

城鎮(zhèn)體系結構與組織規(guī)劃是將傳統(tǒng)的“三結構”規(guī)劃上升、擴展為包括制定實現結構優(yōu)化的政策、措施在內的城鎮(zhèn)空間組織、城鎮(zhèn)功能組織、塘鎮(zhèn)規(guī)模組織規(guī)劃，并在具體內容上根據政府職能進行相應擴充。即傳統(tǒng)“三結構”規(guī)劃提出城鎮(zhèn)地域空間結構，規(guī)劃城鎮(zhèn)布局；提出城鎮(zhèn)職能類型結構，確定主要城鎮(zhèn)性質和產業(yè)發(fā)展方向；提出城鎮(zhèn)規(guī)模等級結構，確定主要城鎮(zhèn)人口規(guī)模等。而結構與組織規(guī)劃確定城鎮(zhèn)發(fā)展空間和重點的綜合發(fā)展空間，提出其對應的空間結構和組織結構(空間結構形成完善的對策)；確定中心城市體系和各類、各級城鎮(zhèn)應發(fā)展的現代功能，提出其對應的功能結構和組織結構(功能結構形成完善的對策)；確定中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)發(fā)展布局的原則、標準和中心鎮(zhèn)設置方案；確定主要城鎮(zhèn)的規(guī)劃人口指導規(guī)模，提出其對應的規(guī)模結構和組織結構(規(guī)模結構形成完善的對策)；確定城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模等。

新時期國土規(guī)劃的任務、問題及對策

摘要 新時期國土規(guī)劃新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的重要任務有：引導和促進發(fā)展方式轉變新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制；科學配置資源，調整和優(yōu)化經濟結構；完善制度保障，促進均衡發(fā)展；發(fā)揮導向作用，統(tǒng)籌經濟、社會、生態(tài)和民生全面協調發(fā)展。在新時期國土規(guī)劃中，針對保障發(fā)展與保護資源的兩難問題，要以資源環(huán)境承載力評價為基礎編制規(guī)劃；針對開發(fā)資源與保護環(huán)境的矛盾問題，應以生態(tài)文明建設統(tǒng)領資源節(jié)約和環(huán)境保護；針對資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問題，要以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元；針對發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與克服“短板”制約問題，要以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產業(yè)布局；針對當前與長遠的矛盾問題，要確立資源環(huán)境承載力評價前置與后評估的程序；要建立科學的規(guī)劃層級體系以處理好局部與整體關系。

十七屆五中全會提出以科學發(fā)展為主題，圍繞轉變發(fā)展方式這一主線，把保障和改善民生、提高發(fā)展的全面性、協調性、可持續(xù)性作為今后發(fā)展的主要目標。在這一轉型的關鍵時期，國家推進國土規(guī)劃編制工作，意義深遠，需要認清形勢，明確任務，分析問題，尋找對策。

一、新時期國土規(guī)劃的重要任務

如何發(fā)揮特有的功能，發(fā)揮宏觀調控作用，引導市場發(fā)揮配置資源的基礎性作用，進而引導和促進發(fā)展方式轉變，實現國土資源管理保障發(fā)展、保護資源的雙重目標，是新時期國土規(guī)劃的重要任務。

(一)運用規(guī)劃調控功能，引導和促進發(fā)展方式轉變

經濟增長靠各種生產要素起作用，首先是資源，其次是資本，第三是勞動(普通勞動)，第四是技術進步。新中國在建國初期，借鑒前蘇聯的經濟增長方式，靠資源投入、資本投入，外延增長，粗放增長。1982年國家提出把經濟發(fā)展轉到提高“效益”的基礎上，確定了到2000年國民生產總值翻兩番的目標。到2000年，國民生產總值翻兩番的目標超額實現了，但“經濟效益提高”的前提沒有實現?！熬盼濉逼陂g國家提出要實現兩個根本轉變，一是經濟增長方式由粗放到集約的轉變，二是計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。21世紀，新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制我國城市化、工業(yè)化進程加快，其中一個重要因素是很大程度上利用了從農民那里拿來的土地，大量投資，重新進入重工業(yè)化時代。加之地方官員搞形象工程、政績工程，增長方式就往回走了。

把拉動經濟增長的因素歸結為“消費、投資與出口”，來源于凱恩斯關于“總需求二總供給”公式。但凱恩斯關于經濟增長依賴于“三駕馬車”的分析是著眼于短期而非長期。若維持長期的經濟增長，就要選擇健康的發(fā)展方式，轉變過去主要依靠資源、資本投入、依靠廉價勞動以及出口(變相的資源投入和勞動投入)拉動經濟增長的發(fā)展方式，而選擇依靠科學和技術進步，以人才和技術創(chuàng)新為驅動，改造傳統(tǒng)產業(yè)，發(fā)展創(chuàng)新型產業(yè)，提高產品附加值，提高資源使用效率。

國土規(guī)劃要從保障發(fā)展與保護資源兩個方面，落實國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進發(fā)展方式的轉變。以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動資源節(jié)約集約利用、循環(huán)利用，提高資源管理水平，提高資源使用效率，合理控制環(huán)境容量等，這是新時期國土規(guī)劃面臨的首要任務。

(二)科學配置資源，調整和優(yōu)化經濟結構

十七屆五中全會提出把經濟結構戰(zhàn)略性調整作為加快轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向，突出了調整經濟結構對于加快轉變經濟發(fā)展方式、促進經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展的決定性意義。

新時期經濟結構的戰(zhàn)略性調整涉及需求、產業(yè)、資源配置、投融資體制、城鄉(xiāng)區(qū)域平衡等諸多方面。經濟結構不合理的背后，反映出的是科技創(chuàng)新能力不強、資源配置不合理等深層次的問題。究其根本是要增強自主創(chuàng)新能力，實現資源合理配置，調動經濟發(fā)展的內在因素引導和促進經濟結構調整。

社會主義市場經濟體制下的資源配置，是在政府宏觀調控下，市場對資源配置發(fā)揮基礎性作用。我國目前存在的問題表現在兩方面，一是宏觀調控體系尚未建立，法制、法規(guī)、政策等尚不完善，更多的是采用行政手段。另一方面市場化程度還比較低，法規(guī)不健全，市場無序，行政干擾，市場發(fā)揮不了配置資源的基礎性作用。新時期的國土規(guī)劃，首先要建立和完善國土資源宏觀調控體系，同時推進市場配置資源機制，通過資源合理配置帶動產業(yè)結構調整，避免過去以產業(yè)帶動資源開發(fā)的格局，避免資源掠奪式、環(huán)境破壞式的發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會。

(三)完善制度保障，促進均衡發(fā)展

我國地域廣闊，地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出。首先表現為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開放以來，經濟發(fā)展迅速，城市化進程加快，資源向城市的過度集中，形成了城市和農村二元結構。解決城鄉(xiāng)二元結構有兩條主要舉措，加快農村現代化進程和城鎮(zhèn)化進程。其次表現為東、中、西部發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的資源環(huán)境組合往往直接決定一個地區(qū)的發(fā)展方向。解決我國中、西部發(fā)展問題，應更多地考慮產業(yè)類型、產業(yè)布局是否合理，資源優(yōu)勢是否最大化、劣勢最小化，GDP水平是否與當地資源環(huán)境承載力相匹配。應從長遠可持續(xù)發(fā)展的角度考慮中、西部特定資源環(huán)境條件下的科學發(fā)展。

區(qū)域均衡發(fā)展是轉型期的重要目標，是促進社會公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定的重要內容。國土規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域的重要途徑，也是有效途徑，在規(guī)劃中需要就縮小城鄉(xiāng)與東、中、西部差異采取有效政策和措施，提供制度保障。

(四)發(fā)揮導向作用，統(tǒng)籌經濟、社會、生態(tài)和民生全面協調發(fā)展

在不同的發(fā)展階段，經濟社會發(fā)展的目標是不同的。我國在建國初期乃至其后的一定時期，集中力量發(fā)展經濟是當時的社會基礎所決定的。改革開放初期，以經濟的快速增長為主要目標也是必然選擇。經濟快速發(fā)展，不可避免地會出現經濟結構失衡、環(huán)境破壞嚴重、財富分配不公、社會矛盾突出等問題。這時候面臨全面協調發(fā)展問題，否則經濟問題就會演化為政治問題、社會問題。

以往由于國土規(guī)劃的缺失，資源環(huán)境對于長遠發(fā)展的作用被忽視，經濟增長越快，社會矛盾越突出，生態(tài)問題越嚴重。此次轉型意味著從注重追求經濟增長轉向追求以人為本的全面發(fā)展，更加關注民生以及生態(tài)文明建設。新時期國土規(guī)劃編制應充分發(fā)揮其宏觀導向作用，立足資源環(huán)境，將資源的開發(fā)利用與產業(yè)結構、布局等更多地引向關注民生與生態(tài)文明建設，使在國土規(guī)劃框架下進行的各種專項規(guī)劃以及各類經濟發(fā)展規(guī)劃也能遵循同樣的價值取向，將經濟、社會、民生與生態(tài)文明建設協調起來。

二、新時期國土規(guī)劃面臨的問題及對策

(一)保障發(fā)展與保護資源的兩難問題——以資源環(huán)境承載力評價為基礎編制國土規(guī)劃

資源環(huán)境是經濟社會發(fā)展的物質基礎，資源環(huán)境的有限性與經濟社會發(fā)展需求的持續(xù)增長是我國當今社會發(fā)展的主要矛盾之一，既要保障經濟社會發(fā)展的物質需求，又要保護生態(tài)環(huán)境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。解決這一難題的關鍵是資源環(huán)境承載力評價，通過資源環(huán)境承載力大小來控制經濟發(fā)展速度和資源消耗強度(參見圖1)。

圖1

資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)可恢復與可持續(xù)，并滿足人類需求的前提下，一個地區(qū)、一定時期內的資源環(huán)境數量與質量，能夠承載經濟、社會可持續(xù)發(fā)展需求的能力。資源環(huán)境承載力是在一定時空范圍內浮動的閥值，資源環(huán)境的數量、質量支持最低倫理道德水平下的社會需求量的最低下限值，到支持在可以預見的一定時期內逐步提高的社會需求量的最高上限值。這種閾值范圍對地區(qū)的人口數量、經濟總量、排放總量等指標都會形成制衡作用，這只是確立經濟發(fā)展速度與資源消耗強度的依據。如果突破這個閥值，必會使生態(tài)環(huán)境處于超負載的狀態(tài)中，這樣下去的結果是無法保持經濟社會長遠可持續(xù)發(fā)展。

資源環(huán)境承載力是理性發(fā)展、適度發(fā)展的科學依據。以資源環(huán)境承載力為基礎編制國土規(guī)劃是協調資源環(huán)境供給與經濟社會發(fā)展需求矛盾的重要途徑。以資源環(huán)境承載力為基礎編制國土規(guī)劃，可以確保規(guī)劃各項指標建立在最新的資源環(huán)境狀況基礎之上，既滿足當前，也能確保長遠。既能發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，也能促進區(qū)域間互補，促進均衡發(fā)展。

(二)開發(fā)資源與保護環(huán)境的矛盾問題——以生態(tài)文明建設統(tǒng)領資源節(jié)約和環(huán)境保護

資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中，環(huán)境本身也是一種資源。資源與環(huán)境之間是相互影響、相互制約的。國土規(guī)劃過程中必須把資源、環(huán)境作為一個統(tǒng)一體進行統(tǒng)籌考慮。

環(huán)境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環(huán)境資源的利用存在兩個層面的問題，第一是認識層面。由于對環(huán)境的資源屬性認識不足，環(huán)境價值不能全面體現，導致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產權。第二是實際操作層面。人們認識到使用者應該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮到正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環(huán)境造成的污染和破壞的補償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本而非全部。使用者在消費環(huán)境資源時造成的環(huán)境污染和破壞沒有相應的補償，其補償往往由社會承擔，導致環(huán)境成本外部化。環(huán)境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環(huán)境資源的浪費及過度使用。因此必須明確界定環(huán)境產權，將環(huán)境資源成本內部化，形成誰使用誰付費、誰破壞誰治理的補償機制，充分體現社會公平原則。

國土規(guī)劃需要以加強生態(tài)文明建設為指導，建立健全資源、環(huán)境成本計量標準，將資源環(huán)境使用成本納入國民經濟發(fā)展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環(huán)境的破壞性、掠奪性使用和過度使用。

(三)資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問題——以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元

資源環(huán)境稟賦條件有著自身存在與發(fā)展的客觀規(guī)律，具有自然的地域性特征。而目前我國經濟社會發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權與財政體制的分灶導致各行政區(qū)各自為政，人為的行政分割必然加劇區(qū)域經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。具體表現在以下幾個方面：一是各行政區(qū)之間的資源分配與環(huán)境保護等方面的矛盾；二是行政區(qū)界限產生資源開發(fā)利用的不均衡；三是產業(yè)布局的區(qū)域間協調問題。

行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)的不協調，會凸顯資源開發(fā)、環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展之間的矛盾。國土規(guī)劃編制應以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元，從全國層面上確定區(qū)域國土資源開發(fā)格局，在此格局下進行各行政區(qū)的國土規(guī)劃，各行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)交叉或者重疊的，須依全國國土規(guī)劃格局進行區(qū)域間協調，避免地方利益驅動或者地方保護的不合理開發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過資源環(huán)境承載力評價來引導和協調各區(qū)域生產力布局，應成為國土規(guī)劃編制的一項基礎性、先行性和持續(xù)性的工作。

(四)發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與克服“短板”制約問題——以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產業(yè)布局

一個區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強度與資源環(huán)境的協調程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢資源環(huán)境條件，還取決于其限制性因素的制約。國土規(guī)劃如何引導各地區(qū)在“短板”因素的制約下發(fā)揮資源優(yōu)勢，是實現保障發(fā)展、保護資源目標的關鍵問題。

以資源環(huán)境自然分區(qū)進行國土規(guī)劃，是以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為前提，是建立在資源環(huán)境承載力評價基礎上的。根據承載力評價結果劃分不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢與劣勢，即確定影響一個地區(qū)發(fā)展的主導性因素與限制性因素，通過功能分區(qū)對其支持經濟社會發(fā)展的功能進行合理定位，確立不同地區(qū)適合發(fā)展、不適合發(fā)展的產業(yè)類型，對可發(fā)展產業(yè)的生產規(guī)模以及布局進行總量上和空間上的控制，制定相應的生態(tài)環(huán)境補償方案，成為制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經濟結構調整的科學依據，既能保障適度發(fā)展，改善民生，也能有效控制對資源環(huán)境的影響，不會使“短板”更短。

(五)當前與長遠的矛盾問題——確立資源環(huán)境承載力評價前置與后評估的程序

“十二五”我國將進入新的轉型期。國土規(guī)劃需要認真思考新的發(fā)展階段當前與長遠的關系。從以往規(guī)劃的實施來看，常常出現規(guī)劃或不符合實際、規(guī)劃趕不上變化，或規(guī)劃不具法律效力不能實施。而只顧眼前，片面追求增長速度，常使規(guī)劃中長期目標提前被突破。有些地區(qū)為追求經濟增長，不執(zhí)行規(guī)劃，過度開發(fā)、重復建設。解決這些問題，需要科學確定發(fā)展目標并嚴格遵照執(zhí)行，而其前提是要保證國土規(guī)劃的科學性，這可以通過資源環(huán)境承載力評價前置與后評估來實現(參見圖2)。

圖2

國土規(guī)劃的編制與實施均具有法定的程序性。從科學的角度出發(fā)，應該在國土規(guī)劃編制之前先期進行資源環(huán)境承載力評價工作，使規(guī)劃目標的設定建立在資源環(huán)境承載力閥值的基礎上，既對當前資源環(huán)境開發(fā)起到限定與保障作用，也要對未來發(fā)展留有一定的彈性空間(承載力閾值的四維特征決定的)。只有國土規(guī)劃目標設定科學，才能保證國土規(guī)劃實施的法定權威性。

規(guī)劃實施是一個動態(tài)的過程，還需通過資源環(huán)境承載力監(jiān)測開展后評估。國土規(guī)劃有15～20年的周期，人口、經濟增長各種指標都處在不斷變化之中，同時隨著規(guī)劃項目的不斷推進，資源環(huán)境的現實狀況相應發(fā)生改變，這種動態(tài)的變化帶來的影響是否在生態(tài)可恢復和可持續(xù)的范圍內，都需要進行監(jiān)測。未來可以逐步建立起全覆蓋的國土資源動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，掌握最為精準的國土資源與環(huán)境狀況，以評價規(guī)劃目標是否保持在資源環(huán)境或承載的范圍之內，能夠及時進行調整。

(六)局部與整體關系問題——建立科學的規(guī)劃層級體系

國土規(guī)劃要處理好局部與整體的關系。我國區(qū)域差異大，要實現整體可持續(xù)發(fā)展目標，應首先立足區(qū)域，即采取“全國視野、區(qū)域行動”的策略。一方面要兼顧國家總體戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略、各行政區(qū)發(fā)展與經濟區(qū)帶發(fā)展、城市與城市群發(fā)展等之間的關系。我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江、以及沿鐵路交通干線的幾大經濟區(qū)帶，形成了珠三角、長三角、環(huán)渤海等幾大城市群，以這些區(qū)域的發(fā)展帶動了全國經濟的整體發(fā)展，但是也出現了區(qū)域與全國、區(qū)域內部之間的不協調問題，需要通過國土規(guī)劃從宏觀上加以約束和調控。

另一方面，需要盡快健全完善規(guī)劃體系，處理好國土規(guī)劃與專項規(guī)劃、國土規(guī)劃與經濟發(fā)展規(guī)劃之間的關系。目前我國的規(guī)劃有很多種類型，包括國民經濟和社會發(fā)展總體綱要、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃等。各種規(guī)劃常發(fā)生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協調的紐帶，缺少可以進行平衡調整的依據。國土規(guī)劃是聯系國土資源與經濟社會活動的最直接紐帶，是對資源開發(fā)戰(zhàn)略與經濟發(fā)展戰(zhàn)略最高層次的布局。避開部門行政權利等因素，單從科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略角度，各類單項規(guī)劃或者產業(yè)規(guī)劃均應在國土規(guī)劃的框架下進行，服從國土規(guī)劃的空間布局，因為唯有國土規(guī)劃是建立在資源環(huán)境承載力的基礎之上的，這是一切發(fā)展的根本。

(原載《中國國土資源經濟》2010年11期，作者與樊笑英合作撰文)